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[转贴]迁都的意义
世界大迁都

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玻利维亚首都拉巴斯如今也有100多年的建都史了,图中是拉巴斯市郊一座盖满了房子的小山。市郊人口尚且如此密集,市里的情况可想而知。玻利维亚也是近现代迁过都的国家,但是新都拉巴斯似乎并没能避免城市问题的滋生。

首尔市的面积仅当全国的0.6%,人口却占全国的21%,由此引起了交通拥挤、住房紧张、房价飚升??首尔的这些问题也是世界上几乎所有国家首都面临的问题。

  作者:撰文/刘伉
首都的概念早已深入人心了,比如我们用“北京”指代中国,用“伦敦”、“巴黎”指代英国和法国等,所以,首都担负着“国家形象”的重任,说它是一国象征也不过分。有了这样的身份按说应该稳定才对,事实上,大多数国家的首都是很稳定的,迁都只是出于无奈。然而,从18世纪末到今天的200多年里,全世界相继有1/3的国家迁了都,这些现象的背后隐藏着近现代首都在发展中所遇到的各种问题。本文作者掌握着丰富翔实的资料,把近现代涌现出的迁都现象作了巡礼式的介绍,既有正史又有轶事,阅读中我们会有窥探一国家务事的感觉。本来嘛,给首都搬家就是一件棘手的家务事。 ……

从18世纪末到今天的200多年里,世界历史发生了诸多变化,世界经济在飞速变革,人群与人群、国家与国家的关系也随着战争的消长而变幻莫测。在这个动荡的背景之下,我们对任何事都不能抱有足够的信心认为它永固不变,比如说一个国家的首都。如果把国家视为一个生命体,首都就相当于神经中枢,在任何时候,首都都是国家最重要的地点,她的兴衰反映了国家的命运,内外战争中首都被攻占,往往代表着政权的更替,甚至国家的灭亡。所以,首都应该是稳定的,正如大多数首都所表现的那样,一旦确定,就生根发芽,直到成为一国的象征。

但是首都搬迁的事古今中外都有发生,在个别国家的某个时期,迁都之举还频繁进行。比如日本,在公元6世纪末到8世纪末的200年间曾七迁其都,平均28年搬一次家。历史上一些大帝国在开疆拓土、攻城略地的过程中,也会随着形势的发展而迁都——既为了巩固已得到的战争成果,也为了建立突袭性的前进基地。这些,我们暂且不谈。单说近现代世界各国已经或正在发生的迁都,就已经让我们眼花缭乱了。

本文所说的“近现代”,把时间的上限基本定在18世纪末,时间的下限,则至当前。

在这期间,全世界发生过迁都的国家共有61个,将近现有国家总数(194个)的三分之一。这还仅仅就国家的“个数”而论,假若按这些国家的面积和人口——分别占五大洲面积总和的71%与人口总和的74%,比值就高得多了。可见迁都影响非常广阔,是牵动全世界政治和社会生活的大动作。

把首都迁向国土的中央

近现代迁都的国家,虽然在迁都的动机与设想上各有不同,但有一点几乎是一致的,那就是“内迁”。

中国有“择天下之中而王”的说法,这个“中”指的是交通的中心。在古代,国家的交通中心往往位于国土内部四通八达的一个地方,显然,首都定在这里有利于上情下达,也有利于把各地资源汇集过来。所以,自古以来,世界上多数国家都会把首都放在国境的内部,然而,由于历史的原因,也有不少国家的首都位于海岸线或国境线上,但是,一旦政治情况发生变化了,它们就会把首都向国境内部迁移。

但并不是说从来没发生过首都外迁的事情。比如俄罗斯18世纪初把首都从莫斯科外迁到圣彼得堡,日本19世纪中把首都从京都外迁到江户(即今东京),然而这类首都外迁的事后来再没有发生过。

近现代各国首都的内迁,是指从沿海迁向内陆,或从边境移向内地。

尼日利亚的首都内迁阿布贾,主要是为了加强中央政府与国内各地区的联系,均衡内地与沿海的经济发展,减轻原首都拉各斯人口过度密集的压力;坦桑尼亚的新首都多多马,位于国境中部,与全国各行政区的距离几乎相等,交通便捷,既有利于中央政府的政治运作,又便于促进和推动地区间经济的均衡发展。

所以说,首都内迁,是为了找到一个更利于全国各地经济发展的地理位置——要么弥补原首都位置过于偏远的不足,要么分散原首都的人口和环境压力,从全国的范围内找一个新的重心,用来平衡各地的经济发展。从某种意义上讲,首都就像银河系的轴心,它迁到哪里,全国各地政治、经济、文化的发展重心就会偏向哪里,它的位置,决定了国家各方面的布局。

因此,迁都对于国家来说是一件纲举目张的事,目的就是以后不再迁都了。为了达到这个目的,每个国家在迁都之前都要做大量调研工作,寻找最适合建都的地点。在这个过程中,多数国家会普遍征求社会各个阶层的意见,有的国家,甚至出现过要求举行全民公决的呼声。

首都内迁的地点,大多是(或靠近)该国的地理中心,非洲的尼日利亚、科特迪瓦与坦桑尼亚的新首都就有这个特点。

而且,新首都的海拔大多比较高,从而具备了一系列天然优点:气候温和,温差小,降水适中等。如坦桑尼亚的新首都多多马位于国境中部的高原东侧,海拔1136米,属热带草原气候,年平均气温22℃,年降水量600毫米。巴西的新首都巴西利亚,位于巴西高原中部,海拔1000米,气候干燥、温和,年平均气温27℃,夏无酷暑,冬无严寒。再如马拉维的新首都利隆圭,位于中央高原上,海拔1134米,受附近的马拉维湖的调节,几乎是四季如春。

巴基斯坦从1947年8月15日起成为英联邦的一个自治领,这个新国家独立之初就面临定都的重大抉择。当时印巴刚刚实现分治,巴基斯坦衡量自己各省的条件,多数都不利于奠都其间,比如西北边境省偏处边远山区,交通不便,经济、文化相对落后;俾路支省自然条件差,经济、文化水平低;旁遮普省虽然富裕,地理地位居中,但教派矛盾突出,它的经济、政治、文化中心拉合尔,与印度过于接近;东巴基斯坦省与国家的主体部分隔离,联系极其不便,等于孤悬一方。总括看来,这些省份都不具备建都的应有条件。惟独信德省的卡拉奇,地理位置优越,水陆交通便利,国际往来便捷,又是全国第一大城市,有自然形成的号召力。加之信德省政府明确表示,愿意联邦把首都设在本省,并且很快正式提出建都卡拉奇的建议。事实上,当时也只有信德省有能力、有条件承担建都的任务。

建都卡拉奇的重大决策,就这样确定下来。1948年7月23日,巴基斯坦政府颁布了有关法令,正式宣布卡拉奇为宪法首都。从定都开始到1959年9月,共有6任总督或总统和7任总理在卡拉奇供职。在这里展开了一系列政治活动:推动了各级行政机构的建立,巩固了国防,安置了数百万难民,为经济文化发展奠定了基础。

但巴基斯坦在卡拉奇设都,也存在许多难题:首先是人口压力大,基础设施建设满足不了人口日益增长的需要。1941年,卡拉奇人口仅40万左右,独立后人口猛增,1950年就已超过百万。随着人口压力越来越大,住房、就业、卫生、交通乃至食品等问题愈益严重;其次,大量生活必需的水和食品需从外地调入,既难于满足人口需要,又增加了交通运输的压力;第三,中央政府的设置,加重了卡拉奇的负担,无形中限制了它作为进出口中心和国际海运枢纽等优势的发挥;第四,卡拉奇商业气息浓烈,整日人声鼎沸,市况嘈杂,不利于政府日常工作的进行;第五,气候炎热、疾病多发,政府工作人员每年必须到气候宜人的地方休假,大大加重了政府的财政开支;第六,外省人与当地人龃龉不断、中央政府和信德省政府之间也矛盾重重,在卡拉奇的归属问题上,中央政府和信德省政府之间的争执尤其尖锐。制宪会议决定将卡拉奇从信德省划出,组建为直属中央的单独的行政区域,信德省穆斯林联盟理事会反对;经过反复协商,信德省当局作出让步,将省的首府迁至海得拉巴。但在房屋交接、难民安置、信德省议会补缺选举等问题上分歧犹在;第七,卡拉奇濒临阿拉伯海,作为首都,易于遭到攻击,安全性差。

所有这些不利因素,都使得巴政府必须就首都所在,作出新的统筹安排。

1959年初,巴总统下令组织了有气象、铁路、水利、电力、农业等方面的官员和专家参加的委员会,对首都问题进行详细的考察和论证,同年7月15日,正式发表了委员会起草的报告,明确认为不惟卡拉奇不宜作为首都,全国也没有其他哪一座现成的城市可改建为首都。只有另起炉灶,平地起家,从头建立一个崭新的首都,才能一劳永逸地解决建都问题。国家批准了这个报告,并且立即开展新首都的选址工作。最后选在旁遮普省最北端、拉瓦尔品第附近的波特瓦尔地区营建新都。

这个地区位于波特瓦尔高原西北部,地势起伏有致,在海拔503-610米之间,北有海拔1500米的马尔格拉山为屏障,西部有浅丘偎依,东南部是林木繁茂的开阔地,小溪和河流纵横交错,为城市生活和农业提供了充足水源;基本属于亚热带季风气候,一年有干、雨两季,平均年降水1143毫米,附近山上还会有雪,气温远较卡拉奇适宜;自然资源丰富,有建筑用的大理石矿,土地肥沃,粮食和蔬菜供应充足;公路和航运设施齐备,土地征用费用低廉。

1959年9月,制订新都建设规划的联邦首都委员会成立,包括了地形、地质、气候、供水、通讯、电力、卫生、人口等16个部门,各对有关项目进行具体的分析,仅“地区历史报告书”就长达300多页,从石器时代一直写到巴基斯坦独立,足见工作进行的细致和深入。

1960年5月24日通过了迁都总体规划,其中特别指出:“首都不应当是工业或商业中心,只应当是首都”,应该把新首都建成“一座花园和花的城市,使全城看起来像一块美丽的地毯”。6月22日,总统下令成立首都发展局,具体负责新都的建设。经过广泛征求意见,新都取名为“伊斯兰堡”。

国家的一个重要任务就是保护其国民不受外国的侵犯,因此,古代统治者除在首都集中大量的军队外,往往会选择有利于防守、不利于进攻的地理区位作为首都。但在现当代国际环境下,国家已经不那样担心外敌的军事侵入,所以凡是首都内迁,考虑较多的是政治、经济乃至人口层面的问题,力求通过这种大动作,收到施政更加灵活、经济均衡发展、人口分布趋于均匀等多重效果。但在某些国家,首都的内迁,似乎仍然包含军事上的某种筹划乃至国家安全的考虑。尽管目前有人认为,在现当代日益先进的军事技术条件下,战争的真正致命打击,往往是“垂直地”突然而降,并非是“水平地”缓缓推进,所以地上的平面“纵深”不拘大到多少公里,都没有什么实际保障意义,但有关“内地安全”的传天天彩票娱乐统构思,对某些国家首都的内迁,仿佛仍起一定的作用——至少在心理上蕴含着某种“安定”和“缓解”的潜在功能。

给首都搬家是个系统工程

迁都是件大事,有“牵一发动千钧”的效果。不仅迁都国家的政治经济格局将随着新都的诞生而发生改变,其他国家也将依照新都的情况而改变与这个国家的联络方式,比如驻该国的使馆要迁到新都啦,随着该国政治经济和人口分布的改变,对该国的经济政策也要变化啦等等。因此,迁都实际上牵扯到许多人的现实利益,是个系统工程,由于众口难调,实施起来就格外困难。

坦桑尼亚关于迁都多多马的打算,早在上世纪60年代,也就是坦桑尼亚独立建国之初,就已经有所酝酿了,只因费用过高,当时国力薄弱,无法承担,所以只能纸上谈兵,搁置了十多年,才得以正式提上日程。1973年9月,坦噶尼喀非洲民族联盟(现执政党坦桑尼亚革命党的前身)在全国代表大会上作出了把首都从达累斯萨拉姆内迁多多马的决议,并且计划10年内搬迁完成,当时估计需花费2.28亿英镑。为了保证迁都工作的顺利完成,中央政府还特别增设了主管迁都工作的首都发展部。

多多马原是多多马行政区的首府,坦桑尼亚迁都于此,主要出于战略和发展国民经济的考虑。它位于坦桑尼亚的中部,几乎是全国的地理中心。但是它的自然条件并不十分理想,干旱缺水,而且有的地方土地疏松易陷。“多多马”一名,来自当地的主要居民戈戈(Gogo)族语言,意思就是“下陷”。但多多马的农牧业发展良好,尤其交通发达,是东西向铁路和南北公路交通的枢纽。把首都设在这里,既有利于国防,也便于中央政府的领导和施政,还有利于促进本地区和其他地区国民经济的发展。然而30多年过去了,虽然多多马的人口在2005年时已达到了40万,但迁都的进程却大大落后于计划,新都的营建,远没有全部完成。

到上世纪80年代末,已搬迁到多多马的党政机关不足计划搬迁单位的20%,已搬迁的政府工作人员占全体计划搬迁人员的百分比天天彩票娱乐更低,仅10%。这之后的20多年间,迁都的速度也并没有加快,不免给人举步维艰的感觉。虽然总统府已经矗立在新都了,总统本人却仍在达累斯萨拉姆处理国务。即使到2006年,坦桑尼亚中央政府基本上仍在达累斯萨拉姆运转,各国使馆全没搬家,中国的大使也仍然原地驻节。以至于不明就里的人,仍旧认为达累斯萨拉姆是坦桑尼亚的首都,甚至一般出版物(包括地图集)也照旧把达累斯萨拉姆当作坦桑尼亚的首都来介绍。更何况多多马固然在“日益成长”,但达累斯萨拉姆“成长”得更快:2005年时人口已经达到400万。

迁都迟速与否,也能反映国家政治生活的根本特点。比如韩国和缅甸,两国近期都发生了迁都事件,但他们一个是吵吵嚷嚷,久拖未决;一个是不动声色,闪电搬迁。韩国的政治生活,半个多世纪以来,以美国式的民主制度为样本,其根本特点就是互相“扯皮”,优点是“多数说了算”,谁也别独断专行,缺点是拖拖拉拉。缅甸自1988年以来由军人掌权,政治生活具有“军人说了算”的特点,一切无须跟谁商量,办起事来当然“干净利落”了。

早在20世纪70年代,韩国执政当局就几次萌生过迁都的念头,后来随着“冷战”的结束而沉寂了下来。不料2002年,总统候选人卢武铉在竞选中旧话重提,保证一旦当选,将把行政首都迁到南方。彼时人们对这种表态并不认真对待,以为不过是吸引韩国中南部地区选民投票的“竞选语言”。没想到他上台后果然把推进“行政首都迁移”作为新政府的工作核心。在他的大力运作下,2003年12月29日,韩国国会以压倒多数通过了《建设新行政首都特别法案》,2004年1月1日正式生效。 天天彩票

新都地址的确定郑重其事。先由专门成立的韩国新行政首都推进委员会在国内进行排查,2004年6月15日将初步圈选的4个新行政首都候选地公布于众;再经80名专家组成的评估委员会全面评估,举行了5次全国巡回听证会,最后才以得分最高(88.96分)的忠清南道的燕岐—公州为将来的新都所在地。

韩国新任总统在迁都大业上雄心勃勃,他的政府也及时、积极地开展各项工作。新址初步确定后,政府随即提出一系列设想和规划:准备2007年底开工建设,2012年起从首尔(当时称“汉城”)分批迁移总统府和中央各行政机关;2030年新都建设全部完工;计划建设用地83平方公里,其中绿地占新都总面积的48%;容纳人口50万等等。前后所需时间是24年,所需经费接近400亿美元,其中政府负担1/4,其余3/4由民间筹集。这些数字表明韩国迁都规划的恢宏与远大。

但这事一启动就遭到了韩国各方的质疑和强烈抵制。部分在野党议员认为,迁都是新任总统捞取选票的“政治秀”和谋求长期执政的策略。韩国最大的在野党成立了专门的委员会来阻止迁都,数十名国会议员为反对迁都而征求签名。首尔的反应尤为强烈。首尔市和京畿道等方面声称誓死反对,还采取一连串的行动:不断掀起示威浪潮,市议会通过一项反对迁都的决议,打算提请宪法法院裁定国会通过的《建设新行政首都特别法案》是否违宪,同时发起大规模签名运动,要求政府就迁都问题举行全民公决等。已有调查表明,韩国将近68%的人认为迁都关系到国家的长远大计,赞成通过公投以决定取舍。

公民投票迄今为止还没有举行,但反对“迁都”的政治团体和部分国会反对党议员却采取了行动,于2004年7月12日向宪法法院提起诉讼,这年10月21日开庭,由首席法官宣读判决书,9名法官中有8名法官认为,迁都是关系国家命运和发展的大事,国会2003年12月通过的《建设新行政首都特别法案》,没有经过全民投票公决,因而违犯了宪法。宣判公布后,韩国陷入一片混乱。不少执政党国会议员认为,宪法法院的判决不是依据法律,而是出于政治判断,难以成立;总统府对此判决感到“震惊”,并立即召开紧急会议商讨对策。而韩国最大的在野党则对此判决拍手称快,认为是法制的胜利;站在反“迁都”第一线的首尔市市议会对判决尤其赞不绝口。

判决后,围绕“迁都”是否违宪的争论将在法律层面画上句号,如何应对成为现政府执政能力的严峻考验。从已经发生的事态看,韩国政府似乎不为所动,政府发言人发表声明说,“将在听取国民意见的同时,通过法律专家对宪法法院的判决进行重审,然后再拿出对策”,申明“不论宪法法院作出何种判决,政府的政策不会改变”。有关专家也认为,宪法法院虽然作出了判决,但不等于“迁都”就彻底失败。扭转这一局面有两条出路:一是政府延请法律专家对宪法法院的判决进行重审,如果证据充分,可驳倒宪法法院的结论;二是就迁都问题进行全民公决,如果获胜,“迁都”可名正言顺地大力推行。

韩国的迁都虽然一波三折,但是政府好像并没有放弃,而是放慢脚步,寻觅适当的对策,以便迁都计划得以实施和贯彻。

关于缅甸的迁都,社会上虽然早有传闻,但谁也说不准确。所以缅甸政府突然于2005年11月7日正式向外界宣布迁都,使很多人感到“意外”,不仅普通老百姓,即便政府很多公务员甚至政府高官,都不清楚事情的背景。随后,缅甸外交部举行新闻发布会,宣布缅政府将行政首都内迁,各国驻缅使团也不知就里。其实,缅甸政府酝酿迁移行政首都由来已久。据媒体报道,3年前已着手准备,现在不过是付诸实行而已。

缅甸的新首都已由缅甸政府先期确定了,它就是国境中部的彬马那(现称“内比都”)。彬马那位于原首都仰光以北390公里的一个小盆地中,行政上属曼德勒省。此前这里是个鲜为外界所知的小城。锡当河从市东流过,周围有丛林满布的山丘环绕,向南是比较宽敞的平川地。这里是缅甸少有的铁路枢纽之一。

缅甸政府公布迁都命令后,国防部、外交部、内政部等10个中央政府部门立即行动起来。据媒体报道,一夜之间,近千辆军车驶入首都仰光,每个准备搬迁的部门前,均有数十辆军车排成一字长龙待命。工作人员不断将办公家具、设备、文件搬上车,人们都默不作声地忙碌着。迁都令要求分三阶段完成搬迁,除个别中央单位(如畜牧水产部),其他所有政府部门,必须于2005年12月中旬以前全都迁往彬马那。

缅甸的新都不但已经选定,而且还分期进行了扩建,每期投入的经费达数千亿缅元(据目前市场汇率,每1300缅元兑换1美元),现已完成三期工程,包括领导人办公和住宿设施、政府各部办公楼及住宅楼、巨大的地下及山中掩体、飞机场、火车站、医院等,甚至还有高尔夫球场。环城公路与主要公路相连接,与仰光的车程仅7个小时,铁路每天有列车往返。程控电话交换设备安装完毕,可与世界各地通话。据说缅甸航空公司也已准备开通往返于彬马那和仰光之间的航班。建设的资金来源,主要由各大私营公司承担,政府投入与实际的建设投入没有直接联系。因此,彬马那的具体建设规模尚无法估计,根据实地施工人员的透露,工程建设规模容纳缅甸政府数量有限的公务员绰绰有余。

缅甸闪电式迁都在世界范围来看也是罕见的,这与吵吵嚷嚷、悬而未决的韩国式迁都形成了鲜明的对比。导致迁都的原因,两国也有不同。

韩国的迁都是为了解决国家发展中遇到的难题。首先是为了缓解人口压力——以首尔为中心、包括仁川和京畿道在内的首都圈,面积不足国土的12%,却几乎集中了全国半数的人口和七成经济力量。首尔市本身的情况更严重:面积(600平方公里)仅占全国的0.6%;人口(现已接近千万,60年来增加了10倍)却占全国人口的21%!给现首都的人口压力“松绑”已经迫在眉睫。其次是为了均衡地区发展——首都经济力量的过度集中,既影响了韩国整体经济的均衡发展,又加剧了地区间的矛盾冲突。首尔远离欠发达地区,而新首都地处韩国中部,相比而言更便于对周边地区形成辐射,实现国家的整体繁荣。至于随着美国调整驻韩美军的部署,汉江以北的美军,将撤往韩国中部,为了安全,把国家的首都相应作地理上的南移,也未尝不是韩国迁都筹划的背景之一。缅甸的迁都,舆论界的一般看法认为,国防方面的考虑是首要因素……